2. Structuurplan en Ontwikkelingsbedrijf

Het afgelopen jaar hebben op de afdeling REO twee belangrijke trajecten gelopen:

· Uitvoering structuurplan.

· Verzelfstandiging grondbedrijf.

2.1. Uitvoering structuurplan

In het structuurplan zijn ruim 20 locaties aangewezen voor uitbreiding en herstructurering. Deze locaties zijn op verschillende onderdelen geordend om tot een prioriteitsstelling te komen.

Er zijn echter buiten het structuurplan om nog een kleine 30 andere initiatieven die eveneens door de afdeling moeten worden opgepakt. Hieronder vallen de nieuwe en vrijgekomen IAB locaties (vooral onderwijslocaties in het kader van het Integraal Accommodatie Beleid (IAB)) en initiatieven van derden (veelal projectontwikkelaars) met transformatieverzoeken van huidige bestemmingen naar nieuwe.

Reden voor ons om één integrale lijst te maken van lopende, nieuwe en komende projecten.

2.2. Verzelfstandiging grondbedrijf.

Eind 2005 zijn de aanbevelingen voor een zelfstandig grondbedrijf definitief opgeleverd. Het voorstel betrof de instelling van een “Unit Vastgoedontwikkeling”. Kernpunt hiervan was dat alle locatieontwikkelingen worden aangestuurd door het grondbedrijf en de daaronder ressorterende projectleiders. Vanwege de specifieke competenties werd een van de organisatie afwijkende leidinggevende structuur voorgesteld.

Halverwege 2006 heeft de “kwartiermaker grondbedrijf” de invoering van een Unit Vastgoedontwikkeling voorbereid en inhoudelijk ondersteuning geboden aan de voor het grondbedrijf noodzakelijke werkzaamheden.

In de tweede helft van 2006 heeft de Tweede Kamer de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening en de Wijzing Wet op de ruimtelijke ordening inzake grondexploitatie aangenomen. Deze wetgeving zet de rol van gemeenten bij locatieontwikkeling geheel anders neer: van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie. De rol van een team ROV zou daarmee wijzigen van “wat mag”, naar “wat moet”. Uitdrukkelijk uitgangspunt is dat de gemeenten de regie voeren over de ontwikkeling, waarbij ambities te allen tijde afgezet moeten worden tegen de reikwijdte van de grondexploitatie.

Mede vanuit deze afweging heeft het Managementteam in december 2006 geopteerd voor een model waar planologie en grondbedrijf in één afdeling worden ondergebracht.

De naam van deze afdeling is: “Ontwikkelingsbedrijf Tynaarlo”, kortweg OBT.

3. Structuurplan

De locatielijst van het structuurplan is voor een goede integrale afweging aangevuld met locaties die om andere redenen ontwikkeld moeten worden. Daarop is een integraal afwegingkader gebouwd die heeft geleid tot de in deze notitie opgenomen lijst.

3.1. Samenstellen van de lijst

De lijst met projecten is opgebouwd met behulp van de volgende onderdelen:

1. Inventarisatie van alle locatieontwikkelingen (lopende en nieuwe op basis van het Structuurplan);

2. Enkele “achterstanddossiers” (voor zover buiten het structuurplan vallend);

3. Lopende projecten en afspraken met de marktsector;

3.2. Projecten voor het Ontwikkelingsbedrijf.

De eerste vraag die aan de orde is: wanneer is sprake van een project voor het Ontwikkelingsbedrijf?

Hiervoor moet sprake zijn van één van de volgende elementen:

· Kostenverhaal;
Er moeten (ambtelijke, feitelijke) kosten verhaald worden op de ontwikkeling;

· Bouwgrondproductie;
Dit kunnen woningen, zorgwoningen, bedrijven, kantoren, winkels, enz. zijn.

· Bestemmingswijziging;
Een art. 19 Wro-procedure, uitwerkingsbesluit ex art 11 Wro of nieuw bestemmingsplan c.q. zijn rechtsopvolgers in de nWro.

· Grondverwerving,
en/of verkopen van gronden.

De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening stelt dat voor elke bestemmingswijziging aangegeven moet worden hoe de gemeentelijke kosten verhaald worden op de nieuwe bouwtitels. Onder gemeentelijke kosten worden ook de kosten van het maken van het bestemmingsplan zelf verstaan. Hiermee vallen bijna alle ruimtelijke ingrepen onder het OBT.

Activiteiten die niet op de lijst staan zijn en die niet tot het takenpakket van het OBT behoren zijn:

· Herzieningen van bestaande bestemmingsplannen;

· Beleidsvraagstukken op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting.

· Structuurplannen/visies.

De lijst met ontwikkelingen is dynamisch. Verzoeken om medewerking komen geregeld binnen en moeten tegen de gestelde prioriteiten worden afgezet.

3.3. Prioriteiten

De prioriteiten zijn als volgt bepaald op grond van de volgende afwegingen:

De volgende 4 criteria zijn gesteld:

· Lopend programma, lopende afspraken.
Een aantal locaties is in uitvoering, over andere locaties zijn al afspraken gemaakt met derden voor uitvoeringstermijnen. Deze min of meer contractuele verplichtingen kunnen niet worden genegeerd. Het betreft vooral particuliere ontwikkelingen.

· WVG: Wet Voorkeursrecht Gemeenten.
Er is gemeentelijk voorkeursrecht gevestigd op alle uitleglocaties. Dit verloopt op 1-5-2008. Uitstel met één jaar is mogelijk. Daarna blijft het voorkeursrecht in stand als er een bestemmingsplan is vastgesteld. Gelet op de ontwikkeltijd van een bestemmingsplan (ca. 4 jaar), is het nog een hele opgave deze locaties tijdig van een bestemmingsplan te voorzien.
Indien de gemeente eigendom heeft verworven zal zij niet alleen eenvoudig haar kosten uit de opbrengsten kunnen dekken, maar ook winst kunnen maken. Zonder eigendomspositie is winstrealisatie onmogelijk, hooguit verhaal van kosten.

· Integraal Accommodatiebeleid, IAB
Het IAB programma is dwingend voor het ontwikkeltempo.

· Afdracht Algemene Dienst.
Locaties die in de Quickscan genoemd worden voor het maken van winst om de afdrachten van het OBT aan de Algemene Dienst zeker te stellen.

· Complexiteit.
Is er sprake van meerdere partijen en is er een samenloop in procedures, dan wordt de ontwikkelopgave snel complex. Maar als het gaat om kavelverkoop of een onderhandeling met een enkele partij, dan is de opgave eenvoudiger, met minder risico’s in de tijd.

Op basis hiervan is nagegaan welke locaties in meer of mindere mate op deze criteria scoren:

3.4. Eerste prioriteit

Deze locaties worden dit jaar 2007 opgepakt, de lichtblauwe zijn nog voor de zomer van 2007 ingezet.

De meeste locaties behoren tot het lopende programma, zoals Ter Borch, maar moeten nu de aandacht krijgen die het behoeft. Zo zijn voor elk van deze prioriteiten inmiddels projectleiders beoogd en worden deze binnenkort aangesteld voor die locaties waar dat nog niet is voorzien. Alle projectleiders moeten conform het projectmatig werken een planning en een begroting overleggen waarop gestuurd wordt. Voor de begroting is ondersteuning in de vorm van een planeconoom beschikbaar, in de planningscapaciteit wordt voorzien (thans nieuwe vacature).

Daarop zal de raad waar nodig verzocht worden krediet beschikbaar te stellen voor de aanloopkosten.

3.5. Tweede en derde prioriteit

De locaties met een tweede of derde prioriteit scoren eveneens op de genoemde criteria, maar in mindere mate. Zij staan op de rol voor 2007 en/of 2008:

Ook hiervoor zijn inmiddels projectleiders beoogd. Er liggen echter geen zware organisatorische opgaven meer.

3.6. Geen prioriteit

De prioriteiten 1, 2 en 3 zijn voor 2007-2008 opgenomen in de planningen of worden dit jaar in de werkzaamheden ingepland. Daarmee is de capaciteit van het Ontwikkelingsbedrijf geheel benut, voor enkele locaties is nadrukkelijk capaciteit van buiten ingehuurd: Ter Borch, Zuidoevers, Bovendiepen, Groote Veen e.d.

Daarmee zijn er natuurlijk ook locaties die niet aan de orde komen. Niet alleen uit prioriteitsstelling, de meeste locaties komen ook pas na 2007 tot ontwikkeling. Zowel het structuurplan als het IAB hebben een planningshorizon tot voorbij 2015.

3.7. Overige bijzonderheden van de projectenlijst

Ter toelichting op de lijst nog het volgende:

· Het zijn 48 locaties waarop tot 2015 in totaal 2.948 woningen moeten worden gebouwd. Een deel hiervan, zoals Ter Borch, is al in uitvoering.

· 34 locaties betreffen herstructurering, het omvormen van bestaande bebouwing naar moderne woningbouw, soms wordt er nieuwbouw toegevoegd.

· 14 locaties zijn (nieuwe) uitleglocaties.

· Het belang dat gehecht wordt aan het bijdragen aan de Algemene Dienst leidt er toe dat ontwikkelingen van derden, waar de gemeente slechts een deel van de haar kosten kan verhalen en nooit iets verdiend, een lagere prioriteit krijgen. De ontwikkelaars moeten wat geduld oefenen.

· De projecten die prioriteit hebben starten in 2007 of 2008 en moeten nu worden ingepland. Indien deze pas in 2009 of later beginnen, dan krijgen zij geen prioriteit. Beginnen in 2007 houdt overigens in dat de locatie in voorbereiding wordt genomen qua onderzoek en inrichting, niet dat er al gebouwd kan worden. Dat kan voor de grotere locaties nog wel vier jaar duren.

· Nieuw is dat voor elke locatie een projectleider wordt aangewezen die integraal verantwoordelijk is voor de voorbereiding en uitvoering van de locatieontwikkeling en daarmee het overzicht over de ontwikkeling houdt. Naast de projectleider zullen andere medewerkers in projectteams kunnen participeren. Dit is één van de grote winsten van het instellen van een OBT

· Tenslotte is per locatie de plancapaciteit vermeld. Van enkele lopende plannen is daarvan al een deel gerealiseerd.

4. Ontwikkelingsbedrijf

4.1. Inleiding

Het college heeft een traject ingezet tot professionalisering van het Grondbedrijf. De aanleiding daartoe is helder: de ontwikkelopgave van de gemeente Tynaarlo vereist een adequate aansturing en rapportage van het grondbedrijf, gelet op de risico’s van grondexploitatie.

Wij informeren u hierbij over de ondernomen acties, de relatie met de wetgeving, de gekozen structuur en de huidige stand van zaken met de nog te ondernemen acties.

4.2. Ondernomen acties.

In de winter van 2005 hebben wij een Europese Aanbesteding gehouden met de vraag hoe een zelfstandig grondbedrijf gerealiseerd kon worden. Op 28 december 2005 is het rapport van Grontmij en KplusV Organisatieadvies uitgebracht “Uitwerking organisatie Unit Vastgoedontwikkeling”. Dit rapport geeft een blauwdruk voor een sterk georganiseerd zelfstandig grondbedrijf. Het rapport geeft richtlijnen voor de organisatie, taken, bemensing, werkprocessen, beleidsuitgangspunten en juridische verankering.

Voor de implementatie is in de zomer van 2006 een kwartiermaker aangetrokken in de persoon van M. Braaksma van Grontmij.

Ook is op vrijwel hetzelfde moment de heer F.J. Veen aangesteld als interim afdelingshoofd voor REO.

De uitwerking van de adviezen van Grontmij – KplusV Organisatieadvies zijn in december 2006 behandeld in het Managementteam. Op basis van de bevindingen heeft het college op 13 maart 2007 ingestemd met de vorming van een Ontwikkelingsbedrijf Tynaarlo.

In de operationele sfeer zijn voor het grondbedrijf eveneens belangrijke stappen voorwaarts gezet. Zo is de strategische grondverwerving gestroomlijnd, zijn waar mogelijk projectverantwoordelijken aangesteld en is het beleid rond de inrichting van grondexploitaties, uniformering van risicobeoordeling en uniformering van verslaglegging geïmplementeerd. De resultaten hiervan treft u aan het Jaarverslag van het Grondbedrijf over 2006.

In januari 2006 hebben wij opdracht gegeven tot het opstellen van een Nota Grondbeleid. In deze nota zijn de door Grontmij – KplusV Organisatieadvies voorgestelde aanvullingen op de Financiële Verordening mee genomen. De conceptnota is gereed en zal in de loop van mei aan ons college worden aangeboden.

Feitelijk is deze notitie eveneens een voortvloeisel van de organisatorische aanpassingen. Bij alle in het structuurplan genoemde projecten zijn projectverantwoordelijken aangewezen. Implementatie daarvan is thans gaande.

4.3. Relatie met wetgeving

Tussen het opstellen van de aanbevelingen rondom het grondbedrijf door Grontmij en KplusV Organisatieadvies en het inrichten van het Ontwikkelingsbedrijf heeft de Tweede Kamer een belangrijke wetswijziging voorbereid. De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (nWro), die naar verwachting op 1 januari 2008 van kracht wordt.

Hierin staan twee majeure wijzigingen die invloed hebben op onze keuze voor een “Ontwikkelingsbedrijf”.

4.3.1. Bepalingen grondexploitatie

Bepalingen over grondexploitaties zijn in de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) zeer summier: voor het kostenverhaal diende de gemeente een Exploitatieverordening te hebben en bestemmingsplannen moesten “economisch haalbaar” zijn. De toetsing op de haalbaarheid is althans in de provincie Drenthe, marginaal.

De nWro brengt daar grote verandering in. De bepalingen inzake grondexploitatie die nu voorliggen aan de Eerste Kamer, introduceren het figuur van een “exploitatieplan”. Het exploitatieplan moet aantonen dat de kosten van het bestemmingsplan of bestemmingswijziging zijn gedekt en op welke wijze deze op de eigenaren in het plan worden verhaald. Door eigen ontwikkeling, per exploitatieovereenkomst of via een toeslag op de bouwvergunning.

Meer nog dan dat kunnen in het exploitatieplan gedetailleerde eisen aan de private en openbare ruimte worden gesteld en wordt de hele uitvoeringsfasering integraal in het exploitatieplan als eis opgenomen.

Nieuw is dat straks bestemmingsplannen en bestemmingswijzigingen alleen aan u mogen worden voorgelegd, als daarbij ook een exploitatieplan wordt gevoegd waarin deze gedetailleerde berekeningen, kwaliteitseisen en faseringen zijn opgenomen. Het exploitatieplan is daarbij eveneens vatbaar voor bezwaar en beroep en een dergelijke procedure schort de werking van een bestemmingsplan (-wijziging) op. Slechts indien op andere wijze in het kostenverhaal is voorzien, door eigen actief grondbeleid of door een exploitatieovereenkomst met vergelijkbare strekking met de eigenaar(-en), ontslaat dat de gemeente van het opstellen van een exploitatieplan.

Voor de organisatie van de gemeente Tynaarlo betekend dit dat bestemmingsplannen en exploitatieplannen in één werkproces tot stand moeten komen, waarbij innige samenwerking tussen grondbedrijf en ruimtelijke ordening noodzakelijk is.

4.3.2. Ontwikkelingsplanologie

De Nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening geeft voor het eerst gemeenten de instrumenten om haar rol van toetsende overheid om te zetten in een ontwikkelende overheid.

Natuurlijk kunnen gemeenten haar eigendommen omzetten in bouwgronden door de bestemming te wijzigen. Maar het afdwingen van een nieuw of ander gebruik is niet mogelijk. Hiervoor moest men wachten op de medewerking van de markt.

De nWro biedt de mogelijkheden om ongeacht eigendommen en posities wel vernieuwing op te leggen of af te dwingen. Ambities zijn niet meer afhankelijk van de toevallige spelers, lees eigenaren, in het gebied. De enige reële voorwaarde blijft dat exploitatietechnisch onomstotelijk vast moet staan dat het bestemmingsplan financieel haalbaar is. Volgens het eerder genoemde exploitatieplan.

Instrumenten zoals Voorkeursrecht, Onteigening en Exploitatievergunning, typisch grondbedrijfinstrumentarium, worden integraal verknoopt met de nWro. Uitvoering van RO-ontwikkelingen wordt tegen de grondbedrijfinstrumenten aan gezet. Al deze nieuwe ontwikkelingen komen overigens uitgebreid aan de orde in de Nota Grondbeleid.

Hierdoor zal het karakter van het Ruimtelijke Ordeningsrecht volledig wijzigen. Van een toelatingsplanologie van “wat mag”, naar een ontwikkelingsplanologie van “wat kan”.

Het toetsen van bouwaanvragen en initiatieven aan de bestemmingsplannen zal niet verdwijnen, maar het zelf afdwingen van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, het zelf voeren van de regie en het zelf formuleren van ambities is geheel nieuw.

4.4. Structuurkeuze

Daar waar Grontmij – KplusV Organisatieontwikkeling aanstuurden op een sterk zelfstandig grondbedrijf dat projectleiders aan stuurt, hebben wij na ampel beraad (moeten) kiezen voor een uitgebreidere aanpassing waarbij Grondzaken en Ruimtelijke Ontwikkeling gezamenlijk uw ambities van het Structuurplan projectmatig gaan oppakken.

Het Ontwikkelingsbedrijf zal puur projectmatig binnen planning en budget locaties ontwikkelen of faciliteren bij locatieontwikkeling door derden. De ondersteuning wordt daarvoor uitgebreid met planning en tekeningbeheer, grondzaken wordt conform aanbevelingen Grontmij – KplusV Organisatie advies versterkt met grondbeleid, administratie en juridische expertise en de projectorganisatie bestaat uit procesmanagers, projectmanagers en projectmedewerkers in de expertises van ruimtelijke ordening en stedenbouw.

Deze organisatie is er op gericht om bestemmingsplannen en exploitatieplannen op te stellen en tot uitvoering te brengen. Bijgevolg zullen de overige werkzaamheden die de afdeling REO nu verricht buiten het OBT (Ontwikkelingsbedrijf Tynaarlo) geplaatst worden.

4.5. Stand van zaken OBT

De huidige stand van zaken rondom de vorming van het OBT is dat de Ondernemingsraad en het Georganiseerd Overleg met ons in gesprek zijn over de verdere uitwerking van de organisatieaanpassing. Beiden steunen ons in hoofdlijnen op de gekozen richting. Definitief oordeel kan echter pas geveld worden als de organisatorische en vooral personele consequenties volledig in beeld zijn gebracht.

Het is onze opdracht aan de organisatie om dat op 1 juli 2007 afgerond te hebben.

Verder is van belang dat een betere doorberekening van de ambtelijke kosten van locatieontwikkeling en bestemmingsplannen aan de markt, niet leidt tot hogere kosten voor de gemeentebegroting. Financiële verkenningen op hoofdlijnen tonen dat ook aan en het is tevens een door Grontmij en KplusV Organisatieadvies geconstateerd gegeven.

Desalniettemin hebben wij opdracht gegeven ook dit onderdeel op 1 juli 2007 exact in beeld te brengen opdat wij u daarover goed kunnen informeren.

De opgave aan nu nog afdeling REO ligt er ook vandaag. Vandaar dat tijdelijk is voorzien in absoluut benodigde formatieversterking om de projecten op te kunnen starten. Deze tijdelijke uitbreiding komt ten laste van de bouwgrondexploitaties, al waar het ook in de begroting, en (jaar-)rekening, is verantwoord.

Overige aangekondigde acties zijn de al genoemde Nota Grondbeleid, het instellen van projectverantwoordelijken voor alle in de structuurplanlijst genoemde locaties en nadere voorstellen aan u na de zomervakanties tot effectuering van de nieuwe koers.

Uitvoering Structuurplan door Ontwikkelingsbedrijf Tynaarlo.

1. Inhoudsopgave